雷英英

我国城市发展已进入新时期，以存量提升为主的发展思路已上升至城市发展战略层面。“十四五”时期至2030年，城市更新将进入深入发展阶段，成为推动产业转型升级与城市建设方式转变的重要手段。截至2023年底，郑州市城镇化率已达到80%，城市更新进入“精细化运营”时代，需积极探索符合郑州特色的城市更新之路，奋力谱写人民城市新篇章。

一、坚持统筹规划，强化顶层设计

城市更新应以国家中心城市建设为导向，践行人民城市理念，尊重城市发展规律，以科学统筹规划引领更新工作。

1.加强统筹规划。进一步完善郑州市城市更新“1+2+N”政策规划体系，在组织建构、规划体系、建设标准、管理制度等方面深入探索，形成“法规+管理+操作指引+技术标准”的指导性政策体系，引导全市城市更新工作有序推进。

2.坚持问题导向。建立城市体检综合评价机制，查找群众反映强烈的难点、堵点、痛点问题和影响城市竞争力、承载力和可持续发展的短板弱项，以产城融合、生态宜居等为目标，着力解决“城市病”。

3.强化评估指导。建立健全“一年一体检、五年一评估”的城市体检评估制度，为城市规划、设计、建设提供依据。逐步研究制定城市体检评估工作指引，提高体检工作针对性、可操作性。创新工作方法，专家“会诊”、专项体检和社区自查相结合，建立统分结合、条块衔接、系统专业的城市体检工作体系。

二、聚焦重点难点，实施分类施策

聚焦城市发展战略定位要求，科学确定城市更新内容和时序，针对不同类型项目分类施策。

1.对布局散乱、利用粗放、建筑危旧、用途不合理等低效建筑，以“拆”为主。同时制定征地拆迁补偿方案，对形态老旧、业态低端、配套落后的老旧市场及工厂进行集约改造，有效盘活空间资源。

2.对设施功能缺失、存在安全隐患、配套服务不足的老旧小区改造，以“补”为主。以完善功能为目标，重点补齐公共服务短板：一是实施“适老化”改造，包括无障碍设计、加装电梯等；二是“社区化”管理，促进居民自治的智慧社区创建；三是“生活圈化”配套，包括“15分钟生活圈”“10分钟老人圈”“5分钟幼儿圈”等；四是“人文化”生活，把更新改造和特色街区建设结合起来。

3.对停车难、出行难等“城市病”治理，以“疏”为主。加强城市框架布局规划，有序疏解中心城区一般性制造业、区域性物流基地、专业市场等功能和设施，合理降低开发强度和人口密度。坚持产城融合，实现多中心、组团式发展。持续完善绿色交通体系，提高建成区平均路网密度，提升公共交通出行分担率。全时段向社会公众提供停车供需资源信息，促进动静态交通和谐运转。

4.对郑州地域特色和历史文化遗迹，以“留”为主。保护城市轴线和传统街巷格局，加强与国土空间规划的政策衔接，统筹运用土地整备等多种手段，增加文商旅产业用地比例，推动特色文旅创新。恢复历史城区传统特色风貌，挖掘郑州独特的文化内涵，强化城市创意与设计，形成郑州文化形象IP。改造提升特色街巷为城市旅游的生活化景观，复兴郑州精神气韵，丰富城市休闲元素，打造郑州文旅空间。

三、创新更新路径，开创融合空间

创新城市更新路径，重塑郑州城市历史空间环境，提升郑州城市品质，增强城市吸引力。

1.以文化为根，构建高品质文化消费场景。将文化作为提升城市品质的核心元素，盘活郑州优秀传统文化资源，构建高品质文化消费场景。充分挖掘和展示历史地段、文物、历史建筑等文化要素和文化内涵，塑造特色历史风貌街区，打造传承创新文旅空间，搭建符合中产审美的社交和消费空间，协调新老建筑风貌与风格，在改造街巷空间中保留乡愁元素，增加街巷公共旨趣。

2.以产业为魂，唤醒城市休闲空间活力。构架更新片区产业特色，积极引入高端制造、虚拟经济、工业旅游、众创研发等新业态新场景，重塑区域产业生态。针对不同类型、不同规模企业对空间的需求，评估落实各类型企业在更新单元中的空间布局。通过编织路网、绿网、水网，实现街区互通、建筑互联，打造“无边界”空间布局，引入电影院、酒店、餐厅、咖啡厅、健身房等多元商业，丰富空间形态，打造融文化产业、自由贸易、创意办公、旅居公寓、定制商业及平台一体的绿色创业生态综合体。

3.以人为核心进行场景重构。更新历史文化设施，升级公共文化服务，利用雕塑、壁画、涂鸦等艺术载体盘活城市文化特性，激发老空间的人口活动聚集功能，实现场景、文化和人群互动共生。结合更新片区优势条件，确定科技研发、潮流酷玩、少年儿童等目标人群，将既有公共设施进行升级改造，进行“定向场景”赋能，注重城市公共空间精细化管理，增加社区公园、城市绿地、街角公园等活力空间，构建“小尺度生活圈”“宜人街坊”等与自然环境更好结合的场景营造。

4.以运营为本，以消费者为核心倒逼空间规划。以运营为导向，以项目投资回报周期及可持续化运营来推演项目的顶层设计，探索从“面向开发”到“面向运营”的城市更新路径。通过运营前置，保障有限的空间资源能够精准配置，实现商业模式闭环。建立运营管理体系，梳理制定标准化运营管理流程，实行全生命周期管理，推动更新项目可持续发展。

四、探索融资模式，拓宽融资渠道

创新财政、税收和金融工具，探索适合精细化更新的投融资模式，引导社会资本积极参与，稳步推进城市更新活动。

1.盘活利用闲置资源。对空置楼宇、老旧厂房、低效用地等闲置资产进行分类整理，建立数据库及资产台账，实行动态管理。通过土地置换、协商回购、组合出让等方式，推动闲置低效资源改造与转型，依法依规合理调整规划用途和开发强度。支持银行、信托、保险等机构，按照市场化原则积极参与盘活存量资产。

2.借助市场力量。由政府制定引导性政策，将部分权利和收益让渡给市场，从而撬动市场资金投入项目建设。积极鼓励房企、银行等机构全面参与，通过联合开发、特许经营、品牌输出等多元方式吸引社会资本参与。探索“城市合伙人”机制，探索PPP模式、投资人+EPC模式、城市更新基金等方式促进市场化主体参与更新。

3.探索新型运营模式。摒弃“大拆大建”开发模式，代之“小规模渐进式、微利可持续”运营模式，以商业模式创新为驱动，调动各类主体积极性。灵活采用产权人自主更新、产权人和社会资本合作、政府委托组织等方式，吸引支持地产、咨询等企业广泛参与，提升专业化运作水平。探索“融投建管营一体化”商业模式，促进城市更新长效运营理念更好落地。

五、创新参与方式，形成共建合力

提升政策措施可实施性，建设多元参与平台，加快创新利益协调机制，引导多元主体参与，形成共建合力，实现共建共享。

1.健全企业参与机制。遵循“政府主导、市场运作”原则，针对城市更新存量多、压力大、任务重的现状，建议市区联手，建立城市更新平台公司，全方位参与更新工作。允许相关企业前置参与，鼓励开发企业对城市设计、建筑管理、产业功能、公共安全等各方面深入调研，带方案参与竞标，提高规划精准度和可行性。政府通过制定实施细则等方式，加强对更新项目全过程管理，做到更新工作有章可循、有的放矢。

2.充分发挥街道、社区作用。激活街区更新内生动力，促使街道、社区结合自身特点规划社区发展定位，充分调查居民需求和意见，探索社区民主协商议事平台，建立“共同设计”机制，积极搭建政府部门、专业机构和企业三方互动平台，精准赋能社区有机更新改造。

3.建立社会智库支持机制。建议组建旧区改造专家委员会，共同探讨城市规划、社区管理、产业发展等多个议题，提供重大项目可行性报告，从多个角度为城市更新项目提供专业意见和决策方案。着力构筑“政府+社会、市内+市外、专业+基层”大智库格局。建立决策咨询制度，创新联动合作机制，促进城市更新相关决策与社会智库建议之间良性互动。

（作者系中共郑州市委党校副教授）