梅维佳

《中共河南省委关于制定全省国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）将“坚持高质量发展”确立为“十五五”时期经济社会发展必须遵循的原则之一。《建议》提出，“围绕低空经济等领域，培育壮大战略性新兴产业”。低空经济作为新质生产力的典型代表，发挥着促进河南经济高质量发展的战略性引擎作用。河南省《促进全省低空经济高质量发展实施方案（2024—2027年）》为全省低空经济发展勾勒出清晰蓝图，然而低空空域使用仍面临多重制度困境，亟须构建低空空域使用制度体系，以法治护航低空经济腾飞。

现实挑战：低空经济高质量发展的制度困境

低空经济的迅猛发展与空域使用制度供给的滞后性形成鲜明反差，三大制度困境严重制约低空经济产业潜力释放。

第一，低空空域使用权利基础缺失。我国《宪法》《民法典》均未对空域的权利属性作出规定，《民用航空法》亦仅将空域作为管理对象，未能赋予其应有的民事权利内涵。空域是否构成民法意义上的“物”，其所有权归属为何、使用权具备何种法律性质、所有权与使用权之间为何种逻辑关系等根本问题，均缺乏法律层面的清晰界定。这导致低空空域使用行为缺乏直接、稳定的权利依据，空域“能否飞”的问题长期处于悬置状态。由此，低空空域蕴含的巨大经济价值难以充分释放，其作为重要资源要素的战略属性被严重弱化，大量潜在空域资源处于闲置浪费状态。

第二，低空空域使用程度受限。对于使用条件，现行规则对低空空域使用多设定统一或笼统的技术与安全标准，未能针对农林作业、应急救援、旅游观光等不同应用场景的风险特征与运行特点，建立差异化的准入条件、设备要求和操作规范，导致部分飞行活动因“一刀切”的规定难以开展。对于使用权限，中央与地方具体事权分配模糊，地方政府缺乏明确的法律授权和必要的空域规划权限，难以因地制宜主动、灵活地配置低空空域资源。对于使用程序，低空飞行活动涉及军民航空管、公安等多个部门，空域使用申请流程烦琐、审批周期长，跨部门协调成本高昂，严重阻碍低空空域的合理高效使用。

第三，低空空域使用安全隐患严峻。在飞行安全方面，无人机“黑飞”屡禁不止，未经审批的飞行活动频繁发生，极易与合法航空器产生冲突，严重威胁空中交通秩序与安全。在国家安全方面，低空飞行器可能被不法分子用于抵近侦察、渗透关键区域甚至发动恐怖袭击，对军事设施、重要机构和国家安全信息构成直接威胁。在公共安全方面，低空飞行器在居民区上空飞行时，可能违规拍摄私人生活场景，侵犯公民隐私；其采集的数据在传输存储过程中存在泄露风险，个人身份、位置轨迹等重要信息可能被非法利用；因设备故障或操作失误，亦可能对地面人员生命财产安全造成直接损害。

价值指引：低空经济高质量发展的法治理念

面对上述制度困境，推进低空空域使用法治化，需要确立明确的价值指引和法治理念。

其一，动态平衡下的发展和安全并重。作为低空空域使用法治化的核心价值根基，发展与安全不可偏废。安全规制的过度强化可能制约创新动能，而安全底线的失守或将引发系统性风险。要为低空经济发展注入强劲动能，以更具前瞻性的政策导向营造宽松的政策环境，提供充足的资源支撑，激活各类市场主体参与创新，充分释放低空空域的经济价值。但安全终究是发展的基本前提与根本支撑，发展低空经济，绝不能以牺牲安全为代价来换取短期的经济利益，而是要在筑牢安全防线的基础上实现高质量发展。

其二，包容审慎下的创新与规范协同。低空经济是技术驱动型产业，正处于发展初期，创新是其核心动力。低空空域使用法治框架应为创新活动预留适度弹性空间，施行兼具包容性与审慎性的监管模式。这要求在及时应对低空经济新业态所衍生法律挑战的同时，避免因规制过度而抑制市场主体的创造潜能。既要通过规范引导创新方向，为低空经济新技术预留试错空间，以柔性监管、容错纠错机制激发市场活力，让创新动能在法治轨道上充分释放；又要通过明确使用边界防范无序扩张，以负面清单、技术标准与动态监测构筑安全防线，不得简单化予以禁止或者不予监管，实现法律责任可追溯与市场秩序可持续，切实保障创新成果的质量与安全。

制度因应：低空经济高质量发展的法治进路

实现低空经济高质量发展，必须妥善解决空域使用“能否飞”“如何飞”“安全飞”的核心问题。

第一，明确低空空域使用的权利属性。低空空域具有经济上的可利用性、功能上的支配性，同时具有稀缺性、完整性与独立性，应将其界定为民法意义上的“物”，并归入自然资源范畴。基于此，低空空域所有权应归属于国家，国家享有对空域的最终支配权。低空空域使用权由低空空域所有权分离派生而来，其突出表现为对空域使用价值的利用，且具备用益物权属性。低空空域使用权人有权在特定条件下对空域进行使用、收益和有限制的处分。在这一私法逻辑框架下，低空空域资源转变为类似于“土地”资源的生产要素，这为市场主体依法使用空域、开展商业活动提供了稳定的预期，有利于彰显其作为生产要素的经济价值，推动低空空域资源得到合理开发与利用。

第二，完善低空空域使用规则体系。采用场景化标准设计思路，制定差异化的准入标准和运行规范，以此破除“一刀切”的管理模式。清晰厘定中央与地方管理边界，中央着重制定全国统一的空域分类标准、安全底线规则及跨区域协调机制，同时授予地方在法律框架内开展空域规划、区域性规则制定等工作的权限，形成“国家定框架、地方划网格”的弹性治理格局。突破地市、省市之间的界限，整合民航、空管、公安、工信、交通等部门的职责，建立跨区域、跨部门的协同管理机制。搭建全国统一的低空经济信息平台，制定地方性协同的划设标准、使用规则及飞行审批程序，以适应低空飞行“规模小、分布散、频次高”的特点，有效减少低空空域使用障碍。

第三，加强低空空域使用安全监管。依据飞行器类型、任务性质以及空域环境的风险等级，推行分级分类的精细化治理模式。在飞行安全管控上，明确飞行审批流程与责任主体，借助先进技术搭建低空飞行监测平台，实现对飞行器动态的实时追踪，一旦发现“黑飞”行为，立即发出预警并迅速处置。在国家安全保障上，划定敏感区域低空禁飞、限飞范围，并及时向社会公布；建立低空飞行器生产、销售、使用全流程溯源机制，强化对高风险飞行器的准入管控。在公共安全治理上，明确低空飞行隐私保护边界与数据安全管理标准，规范飞行器信息采集范围、传输加密要求及存储期限，严厉打击违规拍摄、数据泄露等行为；引入低空飞行器责任保险制度，设立飞行事故快速处置与理赔机制，从而构建起覆盖飞行安全、国家安全和公共安全的立体化监管框架。

（作者单位：中南财经政法大学法学院）