刘宝全 席夕雯 石小玲
作为传统绩效管理的守正创新方式，全成本预算绩效管理以“物有所值”为核心理念，将成本管控、预算管理与绩效评价深度融合。近年来，各地均在积极探索将全成本绩效分析嵌入零基预算改革，并在公共服务、公用事业等领域形成了可复制的实践样本。本文的主要目的是系统分析零基预算“定额难”问题的生成逻辑，阐明全成本绩效评价破解该问题的理论机理，并提出路径重构的具体建议，以期为财政紧平衡背景下深化零基预算改革提供参考。
零基预算“定额难”问题出现的原因
零基预算改革的出现，要求各部门在编制预算时不能一味地、过分地去依赖历史基数，而是应该根据各个不同部门的实际需求与财力状况逐项进行审核支出。整个过程中，应建立一套科学的、完善的支出定额标准体系，没有标准，就无法客观判断一项支出是否“必要”、是否“合理”。目前在进行改革的过程中，其面对以下三个不同的困境：
历史依赖与零基理念的冲突。在原本的预算管理中，预算编制遵循“基数+增长”模式，支出定额多是在以前年度支出数的基础上，结合实际情况进行预算的推算、分析进而获得数据，但是这种数据依赖本身内嵌了历史支出的不合理因素，难以作为零基预算的核定依据。
标准缺失与测算主观的并存。目前针对部分大量经常性项目和延续性政策，并没有建立起覆盖全方位的支出标准体系，导致预算单位在实际编制预算时缺乏科学的、客观的依据，很多单位目前只能凭经验估算，财政部门审核时同样存在问题，其自身缺少评判的标尺。
静态标准与动态需求的脱节。部分已经制定的支出标准并没有真正地做到及时根据市场价格、技术条件、政策要求的变化不断进行动态调整，导致其标准的时效性与适用性不足。出现该困境的根源在于，传统的定额制定方法以历史决算数据为锚，而零基预算要求以实际成本为依据，两者之间存在根本性的方法论断裂。
以全成本绩效评价重塑定额生成机制
为进一步在当下破解零基预算“定额难”问题，应明确其重构的根本以及生成机制在于，将全成本绩效评价嵌入预算编制全流程，形成“以评定额、以标控支”的新范式。
构建“职能分解—成本核算—定额核定”的技术路径。目前在进行全成本绩效评价重塑定额生成机制的构建中，要求基于“职能分解—工作梳理—绩效基线—成本核定”的步骤推进定额标准建设。第一，要求预算部门根据职能对该项目进行系统的分解，明确每项职能以及相应的工作人员在当下应该完成的工作任务以及其活动；第二，对每项活动进行全成本核算，在进行预算管理过程中，需要包括的成本为直接成本与间接成本、显性成本与隐性成本；第三，基于原本的在成本核算的基础上，结合每一个项目自身的结合绩效目标设定成本基线，将其中含有的无效和低效成本剔除；第四，形成分领域、分项目的支出定额标准。这种方式可以为定额标准的制定提供坚实的技术支撑。
建立“事前评估—事中监控—事后评价”的闭环机制。定额标准的生命力在于迭代分析与应用，当下需要将全成本绩效评价贯穿预算管理全流程：在事前应该做好成本的评估工作，将成本效益分析作为项目入库的前置条件，核定支出定额；在事中对全过程进行监控，同时对预算执行中的成本控制情况进行动态监控，及时发现偏差；在事后需要做好评价管理工作，通过绩效评价检验定额标准的合理性以及有效性，目前需要将评价结果作为定额调整的依据。应做到结合成本进行预算绩效分析，加强绩效基线、成本定额、支出标准的深化论证，同时在当下建立“定额动态调整”机制。该闭环机制的出现确保了定额标准既源于成本核算的实际，又经得起绩效检验的验证。
推动“支出标准与公共服务标准、成本定额标准”的三标统一。在分析支出定额标准时，应明确这并非一个孤立的财务数据，而应与公共服务标准、成本定额标准协调统一。在公共服务标准明确“做什么”的基础上，结合成本定额标准核算出本次项目应该“花多少”，最终形成财政支出标准。这种三标统一的方式可以有效地避免在以往项目管理的过程中出现的“为降本而降本”导致的服务质量下降，也防止了脱离成本实际的标准虚高。当下通过“标准可量化、成本可控制、绩效可评价、预算可重构”的管理模式，能够在控制成本的同时实现公共服务质量的提升。
综上所述，目前在我国所处的财政紧平衡背景下，零基预算改革已从最初的仅为理念倡导逐步进入全面深化的实操阶段。当下在破解“定额难”的问题时，已经不能依赖传统的“历史加成”方法，而是需要引入全成本绩效评价这一新的方法论工具。通过全口径成本核算、作业成本法应用与成本效益分析，全成本绩效评价能够为支出定额的制定提供客观的数据基础与科学的核定方法。后续，需要进一步推动全成本绩效评价从项目层面向部门整体预算拓展，从试点探索向制度化、常态化迈进，建立“事前功能评估、成本定期分析、定额动态调整、预算优化安排”的长效机制，以标准化、精细化的定额体系支撑零基预算改革行稳致远。
（作者单位：河南省忠正绩效评价咨询有限公司）